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    防水:發改委發文-嚴禁變相建地鐵、輕軌!

    2020-12-21

    2月17日,國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展意見的通知。


    通知指出,新建市域(郊)鐵路項目由省級發展改革部門嚴格依據國家批準的規劃按程序審批(核準),嚴禁以新建市域(郊)鐵路名義變相建設地鐵、輕軌項目。創新市域(郊)鐵路市場化投融資模式,全面放開市場準入,培育多元投資主體,支持城市政府與企業共同出資成立一體化投資主體,吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理。


    通知原文如下:


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    國家發展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司


    市域(郊)鐵路是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團,為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統。發展市域(郊)鐵路,對優化城市功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展、擴大有效投資等具有一舉多得之效,有利于發揮中心城市輻射帶動作用,有利于擴大公共交通服務供給、有效緩解城市交通擁堵、推進新型城鎮化發展。為推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展,現提出以下意見。


    一、總體要求


    (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,堅持以人民為中心的發展思想,堅持新發展理念,堅持推動高質量發展,順應新型城鎮化發展要求,積極有序推進都市圈市域(郊)鐵路建設,統籌規劃布局,加強資源共享,創新投融資模式,優化運營服務,強化與城市建設有機銜接、深度融合,進一步增強市域(郊)鐵路運營供給能力、提高服務水平,為完善城市綜合交通運輸體系、優化大城市功能布局、引領現代化都市圈發展提供有力支撐。


    (二)基本原則。


    科學規劃、有序推進。充分發揮市域(郊)鐵路安全可靠、經濟高效、綠色環保的優勢,依據都市圈空間功能布局、產業人口分布和規劃發展方向,綜合交通需求、財力支撐、生態環保等因素,合理規劃確定路網規模、系統制式、運營模式及投融資模式。


    統籌銜接、資源共享。加強市域(郊)鐵路規劃與國土空間、城市群和都市圈、多層次軌道交通、城市綜合交通體系、鐵路樞紐、城市軌道交通等規劃銜接,大力支持利用既有鐵路富余能力或對既有鐵路適當改造后開行市域(郊)列車,因地制宜規劃新建線路。


    明確責任、合作共贏。堅持政府引導、市場運作,強化政策支持和制度保障,充分發揮各方積極性,推動項目共建、資源共享,促進交通擁堵緩解、企業經營合理回報、群眾出行更加便利,創造良好經濟效益和社會效益。


    改革引領、協同創新。創新體制機制,完善規劃建設管理和政策法規,創造公平、公正、開放、平等的發展環境,支持地方政府、鐵路企業和其他市場主體在項目建設、資金籌措、運營管理、標準規范等方面加強合作。


    二、明確功能定位和技術標準


    (三)功能定位。市域(郊)鐵路主要布局在經濟發達、人口聚集的都市圈內的中心城市,聯通城區與郊區及周邊城鎮組團,采取靈活編組、高密度、公交化的運輸組織方式,重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求,與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網絡層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。市域(郊)鐵路應突出對都市圈主要功能區的支撐和引導,線路盡可能串聯5萬人及以上的城鎮組團和重要工業園區、旅游景點等并設站,提高客流聚集能力。


    (四)技術標準。市域(郊)鐵路新建線路單程通行時間宜不超過1小時,設計速度宜為100—160公里/小時,平均站間距原則上不小于3公里,早晚高峰發車間隔不超過10分鐘,具體技術標準應根據客流需求、服務范圍、工程條件、用地標準等合理確定。統籌生態環境保護要求和工程環保措施效果,優化選址選線,集約節約通道資源,合理確定新線敷設方式,原則上以地面建設為主,困難路段可考慮采用高架方式,進出樞紐的個別路段可研究采用地下方式。從嚴控制工程造價,新建線路直接工程費用一般不高于同一地區輕軌工程費用的75%。


    三、完善規劃體系


    (五)責任主體和發展條件。都市圈所在地城市政府是發展市域(郊)鐵路的責任主體。對符合市域(郊)鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等,統籌納入市域(郊)鐵路規劃管理。全面放開改造既有鐵路開行市域(郊)列車的項目實施條件,城市政府和鐵路企業協商決策后即可組織實施。在充分利用既有資源的基礎上,重點支持京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎、發展有需求的地區規劃建設都市圈市域(郊)鐵路,強化都市圈內中心城市城區與周邊城鎮組團便捷通勤,其他條件適宜地區有序推進。嚴控地方政府債務風險。


    (六)規劃編制和管理。都市圈所在地城市政府依據國土空間總體規劃和交通等相關規劃,會同相關方面在深入研究運輸需求、功能定位、規劃銜接、生態環保要求等基礎上,堅持利用既有線路與新建線路相結合,合理確定線網布局,科學編制市域(郊)鐵路建設規劃,明確發展目標、建設規模與時序、系統制式、敷設方式、銜接換乘、資金籌措等,同步做好沿線及站點周邊土地綜合開發規劃方案。規劃范圍主要在城市行政區域內,對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市(鎮)可予以延伸覆蓋??缭匠鞘行姓^域的規劃編制及實施由省級發展改革部門做好統籌。都市圈市域(郊)鐵路建設規劃的報批和審核,比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行,并做好與國土空間規劃等銜接。


    四、有序推進實施


    (七)優先利用既有鐵路。結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整,加強對既有鐵路資源利用的可行性論證,鼓勵具備條件的城市內部鐵路功能合理外遷,充分挖掘和釋放運力,積極創造條件開行市域(郊)列車。支持通過優化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯絡線、增設車站等方式,公交化開行市域(郊)列車。


    (八)有序推進新建項目。新建市域(郊)鐵路項目由省級發展改革部門嚴格依據國家批準的規劃按程序審批(核準),嚴禁以新建市域(郊)鐵路名義變相建設地鐵、輕軌項目。批準新建市域(郊)鐵路項目的城市,要按照功能適應、標準適宜、經濟適用的原則,嚴格落實項目建設條件,深化項目前期工作,加強技術方案比選,合理降低工程投資和運營成本,確保建設時機、規模與城市發展需求、財力相匹配,避免過度超前或重復建設。


    (九)加強綜合銜接配套。加強市域(郊)鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通一體化銜接,鼓勵多線多點換乘,統籌協調系統制式,推動具備條件的跨線直通運行,充分發揮軌道交通網絡整體效益。強化與機場、公路客站等重要交通樞紐高效銜接,按照零距離換乘、一體化服務和快速集散要求,推進基礎設施、標識信息、運營管理等資源共享、互聯互通。市域(郊)鐵路站點應同步配套建設機動車、自行車通行和停放相關服務設施,并在線路和時刻上與城市內部各種交通方式做好銜接,便捷群眾出行。


    五、優化運營管理


    (十)實行公交化運輸組織。利用既有鐵路開行市域(郊)列車的,要加強運輸組織協調、客運組織優化,采取增加既有列車停站、提高重要客流集散地停站頻率、增開通勤高峰時段列車等措施,滿足快速通達出行需要。新建市域(郊)鐵路的,應根據客流需求等設置越行條件,盡可能滿足快慢線運輸組織要求,推行“站站?!迸c“大站?!毕嘟Y合的靈活運輸組織模式,提供多樣化、便捷化出行服務。


    (十一)提升運營服務水平。優化市域(郊)鐵路購票、進出站、乘車等環節的組織模式和流程,依托5G、物聯網、人工智能、大數據等,拓展網絡查詢、移動支付等信息化、智能化應用,提供安全高效、便捷貼心的運輸服務。推進市域(郊)鐵路與其他軌道交通系統安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容,切實提升銜接效率和服務品質。有關城市要完善提升運營服務水平的激勵機制,加強服務標準化建設。


    (十二)鼓勵多元化運營管理。創新鐵路企業與地方政府合作方式,通過自主運營、合作運營、委托運營、購買服務等市場化方式,因地制宜、因線施策合理選擇市域(郊)鐵路運營管理模式,實現互利共贏。在確保運營安全的前提下,鼓勵運營主體多元化發展,支持鐵路運輸企業、城市軌道交通運營企業等具有相關經驗的市場主體參與市域(郊)鐵路運營。鼓勵有條件的線路探索網運分離、所有權與經營權分離等模式,支持市場主體通過租用線路時刻和車輛設備等提供運輸服務。


    六、創新投融資方式


    (十三)拓展資金籌措渠道。創新市域(郊)鐵路市場化投融資模式,全面放開市場準入,培育多元投資主體,支持城市政府與企業共同出資成立一體化投資主體,吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理。加大地方政府投入力度,支持地方政府專項債券用于收益較好的項目建設,研究以線路經過轄區土地出讓收益支持市域(郊)鐵路建設等政策。探索吸引保險資金等長期資本參與投資,支持通過發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司創新適合市域(郊)鐵路特點的金融產品和服務方式。


    (十四)完善運營補貼機制。堅持市域(郊)鐵路運營公共交通服務屬性,相關城市要指導運營企業結合運輸距離、乘客支付能力等,合理確定多層次、差別化的票價體系,并建立動態調整機制。綜合考慮運營成本、服務質量、供需狀況、財政能力、減免票價等因素,在加強成本規制、收入清算等基礎上,城市政府應對運輸線路作出規范性、制度性補貼安排。初期可通過加大補貼力度引導和支持市域(郊)鐵路順利開行,后期根據綜合開發收益適當補貼運營,或以政府購買服務等方式,實現可持續運營。


    (十五)加大綜合開發力度。加大市域(郊)鐵路沿線和站點及周邊土地綜合開發強度,合理確定綜合開發規模和實施方案,統籌地上地下空間復合利用,積極推廣地下空間開發、軌道交通上蓋物業綜合開發等節約用地的技術和模式,打造站城融合綜合體。強化城市政府和鐵路企業開發合作,根據國土空間規劃和用途管控要求,落實用地性質變更等事項,有效盤活既有鐵路站場及周邊可開發鐵路土地資產。創新收益分配機制,鼓勵市域(郊)鐵路相關企業通過物業開發、物業租賃和管理、車站和車輛商業開發等形式,構建綜合開發溢價回收機制,支持市域(郊)鐵路發展。


    七、建立持續發展機制


    (十六)加強鐵路與地方協商合作。鐵路企業應優化調整路網和樞紐功能分布,公開線路使用、車站服務等市場化服務收費標準、清算規則,進一步規范接軌等手續辦理,明確具體辦結時限。市域(郊)鐵路運營企業要與城市政府積極協商,制定針對性的運營方案,強化企業運輸安全主體責任,合理劃分企業與政府權責。


    (十七)健全技術標準和裝備體系。以節約集約用地為原則,加快制定市域(郊)鐵路用地控制指標,完善市域(郊)鐵路建設運營等相關標準規范體系。支持地方、企業推進相關領域技術與管理創新,加大機車裝備、控制系統等自主研發力度和國產化應用,加快突破關鍵零部件核心技術,完善市域(郊)鐵路列車譜系,建立自主可控的技術裝備體系,提高系統裝備和技術標準的通用性,提升智能化、綠色化水平,打造具有國際競爭力的產業鏈。加強市域(郊)鐵路人才培養,打造一支專業化、高素質的技術人才和管理干部隊伍。


    (十八)強化政府支持保障。國務院有關部門要加強對市域(郊)鐵路規劃建設工作的支持,指導地方科學編制規劃,在用地、環評、安全監管等方面對建設項目給予支持,適時推出一批重點支持的項目。地方有關部門要優化審批流程,提高審批效率,加快要件辦理、項目報批等工作。城市政府要完善監管體制機制,強化對市域(郊)鐵路建設的事中事后監管,確保項目建設和運營安全。


    (十九)完善協調監管機制。國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局和中國國家鐵路集團有限公司、省級政府要建立有效協調溝通機制,及時總結評估市域(郊)鐵路發展情況,協調解決重點難點問題,嚴肅處理違規行為,營造和維護公平有序的發展環境。省級政府有關部門要強化對市域(郊)鐵路建設規劃實施的全過程監管,城市政府要全面履行項目投資建設和運營管理主體責任。有關行業協會要建立常態化分析機制,定期發布市域(郊)鐵路發展分析報告,引導可持續發展。






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